【簡介：】說來慚愧，國內(nèi)對于無人機(jī)的法律法規(guī)規(guī)定其實是個“零”，目前散落的關(guān)于無人機(jī)的“法規(guī)”基本上是由“國務(wù)院政策意見”、“民航總局規(guī)范性文件”、“國家空 管委文件”構(gòu)成。

說來慚愧，國內(nèi)對于無人機(jī)的法律法規(guī)規(guī)定其實是個“零”，目前散落的關(guān)于無人機(jī)的“法規(guī)”基本上是由“國務(wù)院政策意見”、“民航總局規(guī)范性文件”、“國家空 管委文件”構(gòu)成。

而國家立法層面關(guān)于航空領(lǐng)域基本未涉及無人機(jī)問題，我對無人機(jī)法規(guī)政策進(jìn)行了一次檢索和梳理，為便于行文方便，下文中只要和無人機(jī)法規(guī)政策相關(guān)，均稱為“法規(guī)”（除非特有所指）。

從檢索情況來看，雖然很難窮盡，但我們至少可以作如下一些總結(jié)。我們應(yīng)該明白，和無人機(jī)有關(guān)的法規(guī)政策，其法規(guī)來源不能僅僅限于“無人機(jī)”仨字，相反，它的來源會且應(yīng)當(dāng)更廣泛和細(xì)化，這需要考慮不同的無人機(jī)應(yīng)用場景，如空域限制，就不能僅限于航空 管制法規(guī)，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合軍用或民用機(jī)場凈空管理，或特定領(lǐng)域如電力設(shè)施維護(hù)法規(guī)等；如農(nóng)業(yè)植保領(lǐng)域，有些地方會制定一些地方標(biāo)準(zhǔn)，但有些地區(qū)又是一片空白。

一、無人機(jī)相關(guān)主管部門的確定

法律反映的是社會管理，我們可以從法規(guī)立法機(jī)構(gòu)或法規(guī)授權(quán)管理情況得知相關(guān)領(lǐng)域的主管部門。民航總局2009年頒布的《民用無人機(jī)空中交通管理辦法》明確了 “民用無人機(jī)活動及其空中交通管理應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)法規(guī)和規(guī)定，其中包括《中華人民共和國民用航空法》、《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》、《通用航空飛行管制 條例》及民航局規(guī)章等”，說明至少“立法”層面已經(jīng)確認(rèn)無人機(jī)是航空器的一類。因此，無人機(jī)在管理上，同樣須接受（1）國務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員 會（即國家空管委，空域管制最高機(jī)構(gòu)）；（2）中國民用航空總局及各地區(qū)管理局的管理。當(dāng)然在細(xì)分領(lǐng)域，無人機(jī)亦受到其他相關(guān)主管部門的 管理，如在農(nóng)業(yè)植保領(lǐng)域受到農(nóng)業(yè)主管部門的管理，測繪則受到測繪單位的管理，電力巡檢則受到國家電網(wǎng)等有關(guān)單位的管理。值得一提的是，中國航空器擁有者及 駕駛員協(xié)會(AOPA)于2004年8月17日成立，是中國民用航空局主管的全國性的行業(yè)協(xié)會,其下設(shè)立了無人機(jī)專業(yè)委員會，在無人機(jī)領(lǐng)域內(nèi)提供咨詢。無 人機(jī)主管部門的確定，能夠為無人機(jī)創(chuàng)業(yè)者日后尋求政策支持時提供有益的方向指引。

二、關(guān)于法規(guī)效力等級

我們不難發(fā)現(xiàn)，直接和無人機(jī)相關(guān)的法規(guī)基本上都是由民航總局制定的，2008年3月，民航總局由國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)改制為部委管理的國家局，歸交通運(yùn)輸部管理， 說明民航總局已喪失了制定行政規(guī)章的立法資格，其頒布的文件只能作為規(guī)范性文件，嚴(yán)格來說不是法律法規(guī)和行政法規(guī)，不具有普遍約束力。與此同時，政策性文 件也大量出現(xiàn)，包括新興產(chǎn)業(yè)支持，低空管理等，但政策性文件只能指明國家政策方向，不能為無人機(jī)行業(yè)的發(fā)展提供明確的法律支持。雖然無人機(jī)可以作為航空器 管理，但是基于無人機(jī)適用于不同的領(lǐng)域，其本身規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)又不完全一致，原航空器管理法規(guī)很難駕馭無人機(jī)的發(fā)展要求。

三、無人機(jī)管理的凌亂期

不論是國家大政方針，還是從國家現(xiàn)行規(guī)范性文件以及立法動態(tài)來看，國家并非默認(rèn)無人機(jī)行業(yè)發(fā)展，而是正面鼓勵其發(fā)展。但是在鼓勵的同時，國家立法又是讓人看 得不甚明白，比如說無人機(jī)是否適用國籍或權(quán)利登記、無人機(jī)飛行適航管理、飛行員（操縱員）資格審核、低空空域管理，都處于混沌未明的狀態(tài)。但是，古語有云 “時勢造英雄”，互聯(lián)網(wǎng)思維下的細(xì)分市場，提倡的是一種商業(yè)模式，占據(jù)的是風(fēng)口思維，在市場導(dǎo)向已現(xiàn)的前提下，剩下是就是創(chuàng)業(yè)者們?nèi)绾伍_拓商業(yè)模式，占據(jù) 無人機(jī)細(xì)分市場的最好時機(jī)了。因此，對于無人機(jī)行業(yè)來說，這是一個最壞的時代，更是一個最好的時代。

四、無人機(jī)的法律點

（1）空域限制法律問題

國家領(lǐng)空事關(guān)主權(quán)問題，因此，國家對于空域管制是非常嚴(yán)格的并進(jìn)行統(tǒng)一管理。根據(jù)《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》規(guī)定，空域通常劃分為機(jī)場飛行空域、航路、 航線、空中禁區(qū)、空中限制區(qū)和空中危險區(qū)等。國家重要的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事目標(biāo)上空，可以劃設(shè)空中禁區(qū)；位于航路、航線附近的軍事要地、兵器試驗場上空和航 空兵部隊、飛行院校等航空單位的機(jī)場飛行空域，可以劃設(shè)空中限制區(qū)；射擊場或者發(fā)射場等，根據(jù)其射向、射高、范圍，可以在上空劃設(shè)空中危險區(qū)。同 時，軍用或民用機(jī)場還存在凈空保護(hù)區(qū)域，如《浙江省民用機(jī)場管理辦法》就規(guī)定了不得在機(jī)場凈空范圍內(nèi)升放無人駕駛的自由氣球、系留氣球、風(fēng)箏、孔明燈或者 其他升空物體?！锻ㄓ煤娇诊w行任務(wù)審批與管理規(guī)定》明確“無人駕駛的航空器，不允許在國家重要目標(biāo)和國家重大活動場所上空從事通用航空飛行”。另外，除了 平面空域限制外，在垂直空域內(nèi)，無人機(jī)的飛行高度也存在一定限制，重量小于等于7公斤的微型無人機(jī)，飛行范圍在目視視距內(nèi)半徑500米、相對高度低于 120米范圍內(nèi)，無須證照管理，但應(yīng)盡可能避免遙控飛機(jī)進(jìn)入過高空域。正在征求意見中的《低空空域使用管理規(guī)定（試行）》擬規(guī)定，低空空域原則上是指全國 范圍內(nèi)真高1000米（含）以下區(qū)域。在空域限制區(qū)域，任何航空器，包括無人機(jī)的起降飛行都會受到嚴(yán)格的禁止或限制，若有違反的 需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。2013年年底，北京某航空科技公司3名員工操控?zé)o人機(jī)“黑飛”航拍測繪，為防止無人機(jī)進(jìn)入北京空中禁區(qū)，空軍部隊動用了武裝飛 機(jī)擊落無人機(jī)，后3名當(dāng)事人被檢方以“過失以危險方法危害公共安全罪”起訴。2015年年初，無人機(jī)企業(yè)大疆生產(chǎn)的一架無人機(jī)在未經(jīng)授權(quán)的情況下降落在了 白宮的草坪上，引起了白宮的恐慌。越來越多的無人機(jī)制造商開始為無人機(jī)植入“禁飛區(qū)”概念，即在無人機(jī)固件機(jī)載計算機(jī)GPS模塊 出廠設(shè)置禁飛區(qū)，無人機(jī)飛抵禁飛區(qū)邊緣時會自動停止進(jìn)入并折返。無人機(jī)企業(yè)也可以在無人機(jī)操縱端設(shè)置禁飛提示，提示無人機(jī)操縱者及時作出航線變更。這就要 求無人機(jī)企業(yè)應(yīng)根據(jù)無人機(jī)產(chǎn)品銷售終端地區(qū)情況，了解禁飛區(qū)區(qū)域并進(jìn)行相應(yīng)設(shè)置。當(dāng)然，基于國家空域可能涉及到軍事機(jī)密，企業(yè)不可能取得軍事禁飛 區(qū)的數(shù)據(jù)，因此，禁飛區(qū)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)在負(fù)面清單之上，再設(shè)置一個正面清單，即直接限定無人機(jī)的適航空域在水平和垂直領(lǐng)域的活動范圍。同時，國家立法在放開低 空空域的前提下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確不同類型的無人機(jī)在不同空域的飛行高度限制。

（2）無人機(jī)適航法律問題

適航管理即無人機(jī)飛行資質(zhì)問題。根據(jù)民用航空法，航空器及其發(fā)動機(jī)、螺旋槳和民用航空器上設(shè)備，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院民用航空主管部門申請領(lǐng)取型號合格證書，并取得 適航證書，方可飛行。另外，從事通用航空活動的應(yīng)當(dāng)具備通用航空經(jīng)營許可證，例如通用航空中的空中拍照（即指在航空器(飛機(jī)、直升機(jī)、飛艇等)上使用攝影 機(jī)、攝像機(jī)、照相機(jī)等，為影視制作、新聞報道、比賽轉(zhuǎn)播拍攝空中影像資料的飛行活動）。根據(jù)《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》，對于超輕型飛行器的，不要 求其具有國籍登記證和適航證，航空人員也無執(zhí)照要求。但目前的困境在于，無人機(jī)行業(yè)其實涉及到經(jīng)營性和非經(jīng)營性兩類情況，到底應(yīng)當(dāng)適用何種審批無章可循。 關(guān)于無人機(jī)駕控人員的資質(zhì)問題目前亦無統(tǒng)一的規(guī)定?！锻ㄓ煤娇诊w行管制條例》規(guī)定，從事通用航空飛行活動的單位、個人實施飛行 前，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)仫w行管制部門提出飛行計劃申請，按照批準(zhǔn)權(quán)限，經(jīng)批準(zhǔn)后方可實施。飛行計劃申請應(yīng)當(dāng)在擬飛行前1天15時前提出；飛行管制部門應(yīng)當(dāng)在擬飛行 前1天21時前作出批準(zhǔn)或者不予批準(zhǔn)的決定，并通知申請人。無人機(jī)應(yīng)當(dāng)適用通用航空規(guī)則自無異議，但是無人機(jī)基于其“無人”的特 點，很難完全適應(yīng)通用航空規(guī)則?！睹裼脽o人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》目前也只是暫行的規(guī)定，其對于無人機(jī)的分類，目前主要限定在重量方面，但至 少該規(guī)定給無人機(jī)運(yùn)行提供了良好的方向，無人機(jī)創(chuàng)業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)重點予以消化。創(chuàng)業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)在無人機(jī)投入商用之前，向主管部門明確無人機(jī)應(yīng)用場景，并作好咨詢 工作，明確合法合規(guī)。

（3）無人機(jī)安全責(zé)任

無人機(jī)的駕駛脫離地面，游翱于天空，其有可能 對建筑物、構(gòu)筑物設(shè)施設(shè)備以及人的生命財產(chǎn)造成危害。我國《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定“民用航空器造成他人損害的，民用航空器的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，但能夠證 明損害是因受害人故意造成的，不承擔(dān)責(zé)任”，說明若無人機(jī)的侵權(quán)責(zé)任是嚴(yán)格責(zé)任，即高度危險責(zé)任，一旦發(fā)生損害，則應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任，且只有在“受害人故 意”的一種情況下才能夠免責(zé)，這無疑對無人機(jī)的安全適航責(zé)任提出了非常高的要求。2015年3月，某影視制作公司在上海松江新浜鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)內(nèi)進(jìn)行航拍，因信號突受干擾，無人機(jī)升空盤旋僅兩圈就失控，撞上附近的1萬伏雙層高壓線，卡在中間無法移動，差點釀成大面積停電事故和電力設(shè)施毀損。個人操縱無人機(jī)失控墜毀的案例更是數(shù)不枚舉。這 就需要無人機(jī)企業(yè)或使用人提高安全意識，提升無人機(jī)飛行質(zhì)量，防止無人機(jī)墜毀后發(fā)生燃燒、無人機(jī)旋翼傷人等事件。最近國外有人開發(fā)了防碰撞無人機(jī)模型，即 在無人機(jī)實體四周形成球形保護(hù)，設(shè)置防撞條。另外，我們更要同時應(yīng)采取技術(shù)手段提防無人機(jī)被不法分子利用作為暴恐的手段。

（4）無人機(jī)和隱私權(quán)

谷 歌街景無數(shù)次游走在觸碰民眾隱私的道德邊緣，其拍攝的臺灣裸女照、倫敦裸童正面照等涉及個人隱私的照片把它推向了輿論的風(fēng)口浪尖，甚至使谷歌面臨違反法律 的風(fēng)險。2013年國家測繪地理信息局辦公室《關(guān)于街景影像地圖采集制作活動有關(guān)政策問題的批復(fù)》明確“編制形成的實景地圖，應(yīng)按照規(guī)定送測繪地理信息行 政主管部門進(jìn)行地圖審核，經(jīng)審核批準(zhǔn)取得審圖號后方可公開使用”。無人機(jī)基于其得天獨厚的優(yōu)勢，在信息采集上能力超群，但也會涉及到個人或商業(yè)隱私問題。 很多駕控者操縱無人機(jī)拍攝照片，有意或無意間會侵犯到他人或其它商事主體的個人隱私或商業(yè)秘密。因此，無人機(jī)企業(yè)在展開攝影服務(wù)同時，應(yīng)當(dāng)同時作好偵測工作，通過技術(shù)或人力進(jìn)行“馬賽克”，對人臉、門牌、車牌等進(jìn)行糊化處理。

（5）汽車剛被發(fā)明出來的時候，有法律要求汽車速度不能超過馬車。顯然無人機(jī)市場目前也到達(dá)了這個尷尬的風(fēng)口，無人機(jī)“黑飛”亂象層出不窮，歸結(jié)到最終，依然是法 規(guī)的不明朗，行業(yè)沒有法律支撐。無人機(jī)行業(yè)急待無人機(jī)航空器的分類分級，同時進(jìn)行低空空域使用改革，這樣才能促進(jìn)無人機(jī)行業(yè)的大發(fā)展。